最高法典型案例：反垄断罚款基数“上一年度销售额”的理解

如关于“上一年度”的理解，因反垄断行政处罚案件从立案到作出处罚决定往往需要一定时间，那在计算罚款时究竟是以作出处罚决定前的上一年度，还是以立案调查前的上一年度作为计算基数，或者其他年度？关于“销售额”，是指经营者全部产品或者服务的销售额，还是涉案产品或者服务的销售额；是指相关地域市场销售额，还是指全球市场销售额？对于前述问题，最高人民法院在公布的(2021)最高法知行终880号案【海南盛华建设股份有限公司诉海南省市场监督管理局反垄断行政处罚案】中作了明确阐释。

盛华公司不服处罚决定，向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼。一审法院认为，海南省市场监管局以实施垄断协议所取得的销售收入和未实施垄断行为所取得的销售收入一并作为处罚基数来计算处罚金额错误，遂判决撤销该处罚决定。海南省市场监管局不服，提起上诉。最高人民法院二审认为，2008年反垄断法第四十六条第一款规定计罚基数时对“上一年度销售额”没有作进一步限定，结合立法目的和一般法律适用原则，将“上一年度销售额”原则上解释为全部销售额具有合理性；考虑盛华公司实施垄断协议的时间、性质、情节等因素，本案罚款数额符合过罚相当原则。最高人民法院终审判决，撤销一审判决，驳回盛华公司的诉讼请求。

首先，从文义解释的角度看，反垄断法第四十六条第一款规定计算罚款基数时仅表述为“上一年度销售额”而没有作进一步限定。对该“销售额”的含义实践中可能存在多种理解，包括：全部产品或者服务的销售额、涉案产品或者服务的销售额、中国境内涉案产品或者服务销售额、相关市场销售额、全球销售额等。在“上一年度销售额”存在多种理解情况下，需要结合立法目的和一般法律适用原则探究其合理含义。

其次，从立法目的解释的角度看，反垄断法的直接立法目的是预防和制止垄断行为。鉴于垄断行为的危害不仅限于其违法经营的范围，还损害市场竞争机制和经济运行效率，垄断行为通常对市场经济的危害性较大，总体上对垄断行为应当处以较为严厉的处罚，方能起到有效的威慑作用，否则难以实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的，因此，将反垄断法第四十六条第一款规定的“上一年度销售额”原则上解释为全部销售额具有合理性。

最后，从过罚相当的角度看，行政处罚法第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当；反垄断法第四十九条规定，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。据此，审查反垄断执法机构确定的具体罚款数额是否合法适当，需要结合个案具体情况，以有利于实现反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的和确保个案处理结果公正为指引进行综合判断。具体可以考虑如下因素：垄断行为的危害性程度，如垄断行为的性质（横向垄断协议通常比纵向垄断协议对市场竞争的危害性更大）、持续时间、所涉及的市场范围、违法销售额及对经营者全部业务的影响等；经营者的主观恶意，如是否明知故犯、恶意违法；经营者在违法行为中所处的地位和作用，如是否属于垄断行为组织者或者主导者等；是否已经并处没收违法所得；经营者是否存在抗拒行政查处或者主动停止违法行为的情节等等。

就本案而言，海南省市场监督管理局已经考虑了盛华公司的垄断违法经营销售额情况，且原本应当根据其垄断违法销售情况计算其违法所得予以没收，并同时处以罚款，但该局并没有直接没收违法所得，而是笼统按其2018年度销售额100734213.88元百分之一处以罚款1007342.13元。海南省市场监督管理局作出该罚款处罚时，已经考虑盛华公司达成并实施垄断协议的主观意愿不强、部分检测业务未严格按照垄断协议执行等较轻违法情节，但是盛华公司垄断业务一年的相关销售额已达939218.43元，且该违法行为持续时间超过两年。综合考虑最终处罚数额应当包含没收违法所得和罚款两项处罚，并结合涉案垄断行为的危害性及持续时间等因素，上述处罚结果在反垄断行政处罚的法定幅度内，符合反垄断法预防和制止垄断行为的立法目的，也并未明显违反过罚相当原则。一审法院在综合考量被诉处罚决定的合法性与合理性方面有所欠妥，本院予以纠正。