新《公司法》下国有企业集团对小规模公司的监督模式重构
（来源：产权笔记）
2023年修订的《公司法》（下称“新法”）第七十五条、第八十三条允许股东结构单一、人员精简的小规模公司不设董事会和监事会，仅置一名董事，并可经全体股东一致同意豁免监事设置。制度红利立竿见影：治理成本骤降、决策链条缩短。然而，当国有企业集团将大量项目公司、平台公司按此模板“瘦身”后，监事会职权的法定缺位随即产生“谁来监督监督者”的制度真空。若沿袭传统“上级批、下级报”的行政化管控，既与小规模公司的商事主体地位冲突，又可能触发“影子董事”“法人人格否认”等连带风险。
本文在梳理两种主流观点及三种实践模式的基础上，提出“章程赋权—股东审计—母公司审计委员会决策—股东最终行权”的递进式混合监督架构，供国有企业集团合规参考。
一、两种理念：监事会职权“必须转授”还是“回归股东”
观点一认为，监事会职权具有法定性，即便机构被取消，仍须明确承接主体，故章程应直接指定“内部审计机构”或“上级审计部”代行职权。
观点二主张，职权源于股东，豁免监事既经股东一致同意，即应回归股东本位，由股东依自治另行约定，强行写入某个中层部门反而因“无法定身份”导致行为无效。
前期章程修订实践亦呈两极：部分企业写明“由集团审计部行使相关职权”，另有企业仅表述“公司不设监事”，对监督机制留白。理念分歧导致法律意见书结论不一，已成为集团统一治理模板的最大障碍。
二、三种实践：提级监督的效能与边界
1. 股东直接监督。新法强化股东查阅权、临时股东会召集权、无因解任权及股东代表诉讼，为“出资人监督”提供充分工具。但股东行权通常以“损害已发生”为前提，属事后救济；且非常态化介入易冲击董事日常经营，破坏公司人格独立。
2. 集团内部审计部门监督。通过“提级审计”“资金归集系统预警”可实现事前、事中监控，弥补小规模公司专业力量不足。然该部门并非《公司法》意义上的监督机构，其出具的《管理建议书》不具强制效力；若对董事下达经营指令，又可能被认定为“事实董事”而承担连带责任。
3. 母公司董事会审计委员会监督。由外部董事主导的审计委员会独立性更强，可对重大事项进行“穿透”审议。但审计委员会会议频率低、程序复杂，难以及时响应日常风险；同样面临“非法定主体”的授权缺陷。
三、递进式混合监督架构：让“缺位”职权以合规方式归位
（一）第一层级：章程先行——为公司治理层设定义务
1. 明确董事向股东定期报告财务、重大合同的义务；
2. 列示“股东保留事项清单”，对外担保、重大资产处置、关联交易等须先经股东书面决定；
3. 写入“接受股东或股东委托的第三方审计”条款，为外部机构进场提供契约依据；
4. 规定董事、高管对股东审计结论的整改期限，逾期股东可直接行使解任权。
（二）第二层级：股东审计部门常态化监测——做“眼睛”不做“大脑”
1. 建立OA抽查、风险预警、重大事项备案三道防线；
2. 对资金流向、合同审批、发票税务等高频领域设置自动预警阈值；
3. 发现问题后出具《风险提示函》，但不下达具体经营指令，避免“事实董事”风险；
4. 将监测数据同步提交母公司审计委员会，供其决策参考。
（三）第三层级：母公司审计委员会研究决策——做“大脑”形成股东意志
1. 对股东审计部提交的重大风险进行独立复核，必要时聘请外部会计师事务所专项审计；
2. 就董事、高管的合规性出具《监督意见书》，报母公司董事会审议；
3. 母公司董事会以“股东决定”形式向小规模公司下达整改要求，具备法律效力；
4. 对拒不整改或情节严重者，由母公司董事会形成议案，启动股东代表诉讼或无因解任。
（四）第四层级：股东权利兜底——形成闭环
1. 整改期满董事未纠正的，股东可直接行使《公司法》第一百八十九条诉讼权；
2. 对多次违规的高管，母公司可在30日内作出“无因解任”决定，同步委派新任董事；
3. 所有监督记录、股东决定、整改回执归档备查，实现全流程留痕与责任倒查。
四、实施要点与风险防范
1. 监督与经营分离原则
股东审计部门仅可“提示、监测、报告”，不得直接审批资金或下达经营指令；任何股东决定须通过“股东—董事—经理”的法定路径传导，防止被认定为“影子董事”。
2. 外审替代机制
对涉及关联交易、资金归集等敏感事项，优先委托外部会计师事务所出具专项报告，降低集团内部“既当运动员又当裁判员”的质疑。
3. 人格独立测试
集团应定期评估小规模公司是否具备独立财务、人员、决策体系，避免账户混同、人员交叉、公章集中管理等“人格混同”高危情形。
4. 章程与制度同步修订
集团模板章程须与《内部审计管理办法》《董事会审计委员会议事规则》等联动修订，确保各层级规则逻辑一致、程序闭环。
结语
新《公司法》赋予小规模公司灵活治理空间的同时，也将“监督真空”风险一并转嫁给股东。国有企业集团唯有在“尊重公司人格”与“履行出资人职责”之间建立制度化的缓冲带，方能实现效率与安全的兼得。通过“章程赋权—股东审计—审计委员会决策—股东最终行权”的递进式混合监督架构，既能把监事会的法定职能以合规方式“嵌回”治理链条，又能避免行政化干预带来的连带风险，为国有企业集团高质量发展提供可复制、可推广的治理范式。
